市场监管服务型执法创新绘就营商新图景

2025-05-13   中国质量万里行   文/李蕊杰 李凤池 窦天佑（衡水市市场监督管理综合执法支队）   点击：次

摘要：随着市场经济蓬勃发展，市场监管领域在执法与服务层面面临新挑战。如何在严厉打击市场主体违法行为、筑牢公平市场秩序防线的同时，为企业健康发展保驾护航，提升公众对市场的信任度，成为亟待破解的重要课题。衡水市市场监督管理综合执法支队积极践行各级要求，着力做好促进过罚相当、推动执法端口前移、转变执法观念三个方面的一系列创新举措。这一创新实践既彰显了执法温度与力度的有机统一，也为持续优化营商环境、激发市场主体活力提供了坚实保障，有力推动了一流营商环境建设向更高水平迈进。

关键词：市场监管；服务型执法；过罚相当；服务意识

2024年10月18日，市场监管总局印发《关于牢固树立监管为民理念推行服务型执法的指导意见》，要求在全国市场监管部门推行服务型执法新模式；河北省市场监督管理局印发《河北省市场监管领域服务型执法模式试点方案》，提出树立市场监管服务意识，将服务贯穿于行政执法全过程；衡水市市场监督管理局从行风建设、规范涉企行政执法、反面案例警示教育等多方面推进服务型执法工作。衡水市市场监督管理综合执法支队严格按照各级市场监管部门要求，主动破题，创新工作思路，从着力促进过罚相当、推动执法端口前移、转变执法观念三个方面科学构建管理、执法和服务“三位一体”的服务型执法模式，努力提升执法规范化、精细化水平。

一、促进过罚相当：平衡法理情，彰显执法温度

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第5条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这是市场监管部门执法时应做到过罚相当的法律依据。然而，各地市场监管执法“小过重罚”屡见不鲜，福建闽侯一老农因销售农残超标芹菜获利14元被罚5万元，陕西榆林个体工商户罗某夫妇因卖5斤农残超标芹菜被罚6.6万元，广东某县超许可经营“拍黄瓜”获利34元被罚5万元等“小过重罚”案件，引起社会舆论高度关注，对市场监管形象造成不良影响。

（一）剖析传统弊端：小过重罚现象及成因探究

从过错角度分析，此类案件当事人违法情节轻微，并未造成严重的社会危害，涉案金额也较低。从处罚的角度分析，对轻微违法行为无须进行过重的处罚，处罚不应导致当事人生产经营难以为继。小过重罚案件的产生有以下方面因素：一是部分执法人员运用法律的能力有待提升，未能结合具体案情综合运用从轻、减轻或不予处罚，存在“不会用”法的问题；二是部分执法人员存在对渎职风险的畏惧和追责问责的担忧，“过罚相当”原则在适用中趋于“失灵”，出现“不敢用”法的问题；三是部分执法人员执法手段单一、理念落后、服务意识不足，只为完成任务、一罚了之，产生了“只罚不管”的问题。

（二）创新执法举措：多管齐下实现过罚均衡

一是突破法律适用障碍，准确适用过罚相当原则。2024年2月9日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），为准确适用过罚相当原则作出了细化规定。一方面，《意见》细化了“过”与“罚”的考量因素，要求统筹考虑当事人的主观过错、获利情况，将“过”与“罚”的考量因素具体化。另一方面，明确单行法和《行政处罚法》的适用关系。根据《意见》，行政机关实施处罚时，如果单独适用单行法难以体现过罚相当原则，但符合《行政处罚法》规定的从轻、减轻、不予处罚等情形的，要适用《行政处罚法》。《意见》为在执法实践中综合运用《行政处罚法》，准确适用过罚相当原则，提供了操作依据。

二是贯彻落实“首违不罚、轻微免罚”清单制度。国家市场监督管理总局出台《市场监管行政违法行为首违不罚清单（一）》以及《市场监管轻微行政违法行为不予处罚清单（一）》，河北省市场监督管理局印发《河北省市场监督管理系统减轻行政处罚事项清单》，给市场经营主体一定容错空间，直接为做到过罚相当提供了法律依据。

三是准确行使行政处罚自由裁量权。衡水市市场监督管理综合执法支队认真贯彻落实“首违不罚、轻微免罚”“减轻行政处罚”等清单制度，科学规范行使裁量权，避免“类案不同罚”。重点做好案件审核及法律审核，在每一个行政处罚案件中做到准确研判事理、情理和法理，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等多方面因素。

四是坚持处罚与教育相结合。通过综合运用行政建议、告诫、约谈、提示等非强制手段，引导相对人主动纠正违法行为、消除危害后果。做到宽严相济、法理相融，实现行政手段对相对人损害最小的目标。

二、推动执法端口前移：从末端到源头，强化监管效能

推动市场监管执法端口前移是衡水市市场监督管理综合执法支队正在探索推行的新型执法模式，其核心是通过事前预防和指导服务，将执法重心从末端处罚转向源头治理。它强调了预防性、服务性和全面性，旨在通过主动介入，帮助企业发现和改正潜在问题，降低违规风险，提高市场整体水平。同时执法端口前移也强调了市场监管部门与企业之间的合作，市场监管部门从单一的执法者角色转变为服务提供者和指导者，从“救火队”转变为“守夜人”。通过提供专业服务，帮助市场参与者提升合规性，共同维护市场秩序。

（一）反思传统局限：事后惩罚为主的困境剖析

传统的市场监管多以事后惩罚为主，往往注重对违法行为的追责，而忽视了对市场秩序的维护和企业合规性的引导，导致问题暴露时往往已造成不可逆损害，且市场主体合规成本畸高，监管效能递减。这种“头痛医头，脚痛医脚”的执法方式，可能导致行政资源的浪费，且对企业和社会的长远发展不利。市场监管部门侧重事后惩罚的原因一是受长期以来执法历史惯性的影响，法律体系也普遍以“禁止性条款+处罚措施”为主，对企业合规义务的规定较为模糊；二是受监管资源结构性短缺的影响，市场主体数量激增与监管力量不足的矛盾日益突出，导致做好前期执法服务较为困难。

（二）探索新路径：前端发力筑牢市场防线

一是强化事前体检，深化源头治理。把预防违法行为发生、服务经营主体健康发展作为重要任务。通过建立健全与经营主体的常态化沟通机制，帮助经营主体强化违法风险防控意识，提升内部管理能力水平。衡水市市场监督管理综合执法支队坚持入企服务，针对企业知识产权保护进行指导，协助衡水某酒业股份有限公司就其“十八酒坊”品牌申请“燕赵十八酒坊”商标无效的裁决，切实从源头上保护企业合法权益。

二是推进市场主体信用修复提质。市场监管信用修复工作，作为信用体系建设中的重要组成部分，对企业发展、市场活力激发以及社会信用环境优化有着不可忽视的作用。通过这一机制，能够引导市场主体树立正确的信用意识，认识到信用的重要性，自觉遵守法律法规和市场规则，主动维护自身信用。常规上市场监督管理部门对行政处罚主体进行信用修复往往是被动受理，不仅体现了市场监管信用修复工作的滞后性，而且不利于市场主体业务的正常经营。衡水市市场监督管理综合执法支队通过前移事项办理端口，主动对已履行相关责任义务且公示到期的行政处罚主体进行信用修复，得到了市场主体一致好评。

三是注重行政处罚案件警示作用。梳理研判个案中发现的苗头性、倾向性、潜在性问题，及时对同类企业进行预警，推动企业自我纠错，做到处罚一个企业，警示整个行业的社会效果。衡水市市场监督管理综合执法支队坚持做到“谁执法、谁普法”，通过正常法律宣传和典型违法案例警示正反两方面对企业进行教育，真正使法律意识深入人心，令企业合法经营。

三、转变执法观念：增强服务意识，塑造良好形象

做好服务性执法工作，执法人员的素质能力是关键。执法人员作为政府与市场主体、群众沟通的桥梁，其服务意识直接影响政府形象。良好的执法环境会使市场主体对政府产生信任，进而提升政府在群众心中的公信力。只有执法人员从思想上真正认识到服务的重要性，才能在实际工作中主动地探索创新执法方式，积极推行柔性执法、包容审慎监管，将服务与执法有机结合。服务意识能促使执法人员转变传统执法观念，从“管理者”转变为“服务者”，推动市场监管部门从以罚代管向寓服务于市场主体转变，全面提升执法的科学性和有效性，助力服务型执法改革目标的实现。

（一）正视现存问题：执法人员服务短板解析

在日常执法中，部分执法人员将监管权力视为工作核心，过度强调执法的权威性和强制性。缺乏对市场主体的引导和帮助，在开展执法检查时，往往是“查完了事”，不注重向企业反馈检查结果，不提出改进建议，没有帮助企业提升合规经营能力，使执法检查沦为形式化的程序。产生这种现象的因素包括：一是培训教育机制不完善，当前市场监管部门的培训教育工作侧重于法律法规和执法技能的传授，对服务意识、沟通技巧、群众工作方法等方面的培训相对较少；二是考核激励机制导向偏差，现有的考核激励机制往往更注重执法案件数量、罚款金额等硬性指标，对执法人员在服务市场主体、化解矛盾纠纷、促进企业合规经营等方面的工作成果缺乏科学的评价和激励；三是工作压力较大，市场监管工作任务繁重，执法人员面临着监管对象数量多、监管领域广、执法要求高等多重压力。

（二）多维赋能服务：构建市场监管执法新生态

一是开展事后回访，优化执法社会效应。建立健全事后督导服务机制，通过涉案主体“回头访”、相关事项“回头看”、相关产品“回头检”等强化案后跟踪指导，帮助涉案主体合规经营。衡水市市场监督管理综合执法支队通过设计回访码一方面征求行政管理对象的意见建议，一方面抓好执法后续服务，督促对发现的问题整改落实。通过建立健全整改核查机制，加强行政指导，督促免罚减罚经营主体及时纠正违法行为，确保免罚不免责。

二是推进执法全程记录制度落地。将执法全过程记录作为执法监督、案件审核、责任追究的重要依据。法制审核人员在审核案件时，不仅审查书面材料，还要查看音像记录，全面了解执法过程，确保执法程序合法、证据充分。衡水市市场监督管理综合执法支队建设执法支队调度平台，执法人员配备网络执法记录仪，实现执法全过程后台录像监控，倒逼执法人员严格规范公正文明执法。通过定期对执法记录进行分析研判，总结执法过程中存在的问题和薄弱环节，针对性地开展执法培训和业务指导。

三是纵深推进群众身边腐风顽疾整治。衡水市市场监督管理综合执法支队锚定作风建设“总开关”，将服务意识培育融入执法队伍建设全过程，以铁腕执法与温情服务双向发力，全力构筑公平竞争的市场秩序新高地。聚焦群众关切，坚持问题导向精准施策、目标导向靶向攻坚，扎实开展殡葬领域违法违规行为专项治理，联动推进制售假劣肉制品、农村假冒伪劣食品等重点领域整治行动，以“零容忍”态度向群众身边不正之风和腐败问题亮剑。通过构建“执法+服务”双轮驱动模式，既以雷霆之势规范市场乱象，又以暖心举措回应民生诉求，切实将执法效能转化为群众获得感、市场发展力。

四是创新柔性执法机制。对违法行为轻微、产品抽检合格，仅存在标签、商标及外包装违法的情况，支队实施“标签分离”柔性执法，仅没收违规标识与包装材料，退还合格产品。执法全程严格遵循法定程序，通过文字记录、证据固化确保执法规范。建立专项台账跟踪案件，定期回访督促经营者更换合规标识，同步开展行政指导，强化整改效果。此举在维护法律刚性的同时释放执法温度，既快速纠正市场违规行为，又避免过度处罚影响经营，有效降低企业整改成本，激发市场主体创新活力，助力构建包容审慎的营商环境。

四、结语

衡水市市场监督管理综合执法支队创新探索服务型执法模式。严格落实“首违不罚、轻微免罚”制度，精准裁量，罚教结合，彰显执法温度。推动执法端口前移，以事前体检、信用修复等举措强化源头治理，提升监管效能。同时，通过事后回访优化服务，依托执法全过程记录规范行为，整治不正之风锤炼队伍，全面增强执法人员服务意识，构建和谐执法关系，提升政府公信力，为市场监管提供创新实践样本。

实践证明，服务型执法是契合市场经济发展新需求、实现市场监管目标的有效路径。未来，衡水市市场监督管理综合执法支队将持续深化服务型执法新模式，完善制度机制，加强执法队伍建设，创新执法方式，优化营商环境，为市场经济高质量发展提供坚实保障。