关于建立以“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，谁监管、谁办单”为责任权属划分原则的接诉即办派单办单制度的建议

2022-07-26         点击：次

文/姚国峰（北京市西城区市场监管局）

　　近年来，随着消费需求多元化和消费供给新业态的发展，涉市场监管领域12345投诉举报日趋增多，以北京市西城区市场监管局为例，每个接诉即办周期工单量都在1000+。从诉求涉及的市场主体监管责任权属角度看，很多并非市场监管部门主责范围，仅因诉求涉及企业、消费、退费等，就被分派到了市场监管部门。在一定程度上，泛化了市场监管部门的消保维权职能，其结果就是工单量的持续增加，“小马拉大车”，不堪重负、疲于应付，还埋下“小马背大锅”的履职隐患。

　　笔者认为，造成目前市场监管部门诉求量高的原因既有外在环境因素，也有公众对市场监管部门权属关系的认知不够透彻、各级政府热线中心派单不精准的因素。

　　首先，从市场属性看，是指商品交换领域的一种买卖关系，是一个涉及众多不特定个人在购买商品或接受服务过程中与众多不特定企业产生的各种关系的总和。这个市场是包含了几乎所有经营主体以及所有经营行为的一个“大市场”的概念（没有交易行为或不提供服务的“空壳”企业是不存在的）。在这样的认知下，消费者与经营主体有了纠纷，向市场监管部门投诉，理论上无可厚非。但事实上，相对于没有边界条件的“大市场”概念，市场监管部门主责监管的“市场”涵盖的主体是有特定边界、特定条件的。无论是主责监管的范围还是数量，都要比“大市场”所对应的主体小得多，此“市场”非彼“市场”，把对“大市场”涵盖主体的诉求投进“小市场”的筐，势必造成市场监管部门诉求量的升高。

　　其次，从市场监管部门的职能看：按照国务院有关法律法规和“三定”方案要求，市场监管部门是企业监管的“兜底部门”，或者说是实施综合监管的部门，这也是机构调整合并后把名称定为“国家市场监督管理总局”的原因所在，其他的专门监管、专项监管部门的名称大多直接指明了职能导向，如卫生健康委、教育部等，涉及这些行业的企业，即便有营业执照，监管主责也不在市场监管部门。由此也可以看出，市场监管部门主要是对不需要审批、不需要备案的企业进行监管，对没有主管部门的企业进行兜底监管。但把市场监管部门有前提条件的有限监管责任臆想为对所有经营主体都主责监管的无限责任，仅以某个投诉涉企业、消费、退费，就把工单派给市场监管部门，势必造成派单精准度大打折扣。比如，装修质量类诉求、话费充值类诉求，虽然反映的问题也是消费维权，但解决诉求的主责部门显然不是市场监管部门，而是住建或工信等行业主管部门。再比如，消费者办理了美容美发卡后的退卡诉求，虽然美容美发店需要卫生部门审批，但由于单用途预付卡主管部门在商务部，所以解决退卡诉求的主责部门是商务部门。在此情况下，无论是给市场监管部门单独派单，还是要求市场监管部门协同办理，都是责任主体认定上的本末倒置。

　　第三，从发展趋势看：一方面，市场监管部门的消保调解职能主要是“脱胎”于原工商部门的消保维权职能，更多是针对原始意义上的缺斤短两、质量好坏等最朴素、最基本消费诉求的调解，解决新兴消费领域的消费纠纷显得力不从心，会在一定程度造成工单积压；另一方面，因违法成本低，打击力度小，职业诉、恶意诉、反复诉屡见不鲜、屡禁不止，已占到每个周期诉求量的约四分之一，甚至更高比重。一定程度上，各级市场监管部门接诉即办“三率”成绩的好坏，不但取决于工作人员的办单力度和能力，也取决于职业诉求人、恶意诉求人的投诉量，此类人群恶诉电话少，“三率”就高一些，反之，就会拉低成绩。

　　鉴于此，笔者认为，从避免市场监管部门职能“泛化”和接诉即办工作专业化、科学化、规范化的角度出发，建立以“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，谁监管、谁办单”为责任权属划分原则的接诉即办派单办单制度势在必行。

　　对此，笔者有如下建议：

　　一是企业监管职责法定是国务院的一贯原则要求。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国办发【2015】62号）规定：坚持职责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管，按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，推进市场监管法制化、制度化、规范化、程序化；《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国办发【2021】7号）规定：按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管责任，坚决纠正“以批代管”、“不批不管”问题，防止出现监管真空。直接取消审批、审批改备案的，由原审批部门依法承担监管职责。实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为；《国务院办公厅关于全面实施行政许可事项清单管理的通知》（国办发【2022】2号）规定：严格按照法律法规和“三定”规定，确定监管主体；法律法规和“三定”未明确监管职责的，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，确定监管主体。

　　二是“谁监管、谁办单”是“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的题中应有之义。“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”是区分行政管理部门企业监管责任的主要原则和依据，消费纠纷反映的是企业违法经营、侵害消费者权益的问题，监管主责部门根据诉求依法调解、依法查处商家的违法行为，维护消费者合法权益理所应当、法所应当。

　　三是“谁监管、谁办单”有利于提升办单效率。随着社会经济发展，涉房屋、汽车，保险、理财等大件大额消费，以及涉积分、网络、通信、体验等新型消费越来越多，这类消费纠纷的解决都有赖于专业部门和专业队伍，只有派单给他们才能促成诉求的快速解决，达到接诉即办的时效性要求。

　　此外，随着社会的发展，对“消费者”这一概念的分类也应越来越细致，有利于强化经营主体更好担负起解决消费纠纷的职责。比如《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》、《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》等法律法规，就明确提出了“金融消费者”这一概念，并明确了金融部门处理此类纠纷的程序办法、责任区分、机制保障等。我国市场经济成熟度的提高，更加细致地区分消费者类型，以此增强和促进相关主管主责部门在维护本行业消费纠纷的处理机制，也能很大程度分流进入非主责部门的诉求工单。

　　同时，针对恶意诉、反复诉的问题，要在发挥各级服务热线关闸分流作用、提高工单派发精准性的基础上，建立政府部门更高层面的专班协调机制，进一步加大打击惩治力度。