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严刑峻法能否医治食品安全顽疾

2015-07-01    中国质量万里行    文/迟唐    点击:

  “乱世用重典”。针对食品安全这一老大难问题,4月底,实施6年的“食品安全法”经过大幅修订之后获得人大通过,并将于今年10月1日正式实施。这一号称“史上最严”的治理食品问题的法律,尽管仍存争议,但毫无疑问,它将对解决中国的食品安全问题起着不可估量的作用,其效果令人期待。

  全民食安意识增强形势仍严峻

我国食品安全法是2009年6月实施的,对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用,食品安全整体水平得到提升,食品安全形势总体稳中向好,特别是增强了食品生产经营者们的法律意识。在中国质量万里行投诉平台每月所接到的相关投诉中,有关食品安全的投诉,并不十分突出,所占比例一直低于其他行业的投诉,大规模和群体性食品安全事件更少。这从一个侧面反映出,目前中国食品安全问题在一定程度上正在得以有效遏制。

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  然而,一个有目共睹的现实是,在国内庞大的食品市场中,总有一些人和企业罔顾法律和道德,铤而走险,知假造假,因而造成违法生产经营现象依然存在,食品安全事件在某些地区或行业,仍时有发生;监管体制、手段和人力等尚不能完全适应庞杂的食品市场发展需要,同时更存在法律责任不清、偏轻,而消费者维权成本太高等不合理、不正常现象。食品安全形势依然严峻的不争事实,使全国上下取得共识:治乱要用重典。

  建立全程追溯的全链条监管

今年3月,多位青岛市民因食用了来自海南万宁的农药残留超标西瓜中毒入院,于是,青岛一购物中心举行了一场“全民砸西瓜”活动,市民亲手销毁了4吨“问题西瓜”。类似的食品安全风波时有出现,让人们对“吃什么才安全”这样基本的生活问题倍感忧虑。

  在“治乱用重典”的全民共识下,最高国家权力机关持续发力,推动法律修改完善,从严从重惩治危害食品安全的违法犯罪行为;而建立从田间到餐桌的全链条监管,让问题食品无处藏身成为关键的内容。

  全国人大车光铁委员在审议时说,从目前食用农产品质量安全管理情况来看,农产品质量安全法不仅未对食用农产品做出明确定义,监管标准也没有从安全性、营养性等方面区分于其他农产品,极易导致在食品安全监管源头上出现薄弱环节。他建议,将食用农产品统一纳入食品安全监管范围。实现食品安全可全程追溯,是社会各界一直呼吁的问题。

  “如何才能实现食品及食用农产品的全程追溯?”王明雯委员建议说,实行批次管理是一个有效的解决办法。批次管理是发达国家对包括食品在内的各类产品进行质量追溯和管理的通用的做法,我们理应加以借鉴。“对此,新修订的食品安全法规定:国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定,建立食品安全追溯体系,保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营企业采用信息化手段采集、留存生产经营信息,建立食品安全追溯体系。

  食品安全关系民众当前及长远切身利益,如何严格严厉都不为过。另一方面,参与修订新法的专家们指出,新食品安全法虽被称为史上最严,但”重典“如何落实到执法层面,还需各方做出不懈努力。

  根治顽疾需要认清病因源头

接下来的问题就是:”史上最严“食品安全法能否医治食品行业多年的顽疾?

  在回答这个问题之前,我们仍有必要剖析一下”为什么中国会发生食品安全问题“?当然,这个问题全世界各国都发生过,只是许多国家已经相对解决并且已不那么严重。先说这一前提并不是为中国的食品安全问题开脱,而是我们必须正视经济发展的客观规律和社会发展的阶段性特征。

  为什么中国会发生食品安全问题?这其中也包含着我们所熟悉的中国特色。以猪肉和牛奶为例,双汇是全国最大的肉类食品加工企业,李克强总理曾问万隆:你们去年(2014)屠宰生猪有多少?

  万隆回答:5500万头。双汇自己养的生猪据称不到3%,绝大部分都是依靠收购别的养猪企业和无数农户家自养的猪,它只是个现代化的猪肉加工企业。

  因此,收购生猪的质量与安全,就显得格外重要,因为前两年就曾发生过”病猪“收购事件而闹得沸沸扬扬。伊利牛奶也同样存在这个问题,但据称目前这个国内最大的奶制品企业也在下决心自己养牛,或投资到新西兰等国家建立独资、合资养牛厂,从而大大缓解了原奶收购过程中质量监管的不安与风险。

  食品安全监管需要关注食品供应链的每一个环节:从农户到购销商,从加工商到批发商再到零售商,任何一个环节出现问题都会导致食品安全发生重大事件;而对于中国的食品安全问题来说,农户问题毫无疑问是最主要的源头问题。

  “食安”治理的中国式难度

农民是食品供应链的第一环节,因此,监管和指导和首要问题,应该在”三农“:农业、农村和农民。但是我们不得不面对的一个”坚硬的“现实是,中国人多地少,实行家庭承包责任制后导致农户规模小。根据最新的统计显示,目前中国有2.6亿多农户,大量零散小农户导致监管成本非常高昂。

  多年来,我们一直在呼吁要加强食品安全监管力度,但也要正视当下的现实,这不仅需要国家统一协调各政府部门关系,还要协调行业主管与地立政府的关系。大量精力用在协调工作上,有时往往贻误市场监管时机。一个典型的现象是,有时食品安全出问题,人们甚至都找不到应该直接具体负责的单位和部门。这种现象甚至也和其他一些监管不力的现象一样,在某种程度上影响了政府的公信力。

  根据中国质量万里行的报道和多年监测经验,当发生食品安全时,如果原因在农民或者是大企业,通常都难以查处,多数只是通报批评、责令整改、罚款了事。只有肇事者是那些小规模的购销商、加工商、批发商或者零售商时,才有可能得到及时有效查处。但是,许多食品生产和加工企业规模很小,流动性很大,比如加工桶装水的小作坊,查处罚款后,媒体和执法部门前脚走,它后脚原地或换个地方重新接着干。政府监管十分困难。

  中国也导入了食品认证机制,把食品安全认证分为三个类别:

  无公害食品、绿色食品以及有机食品。然而遗憾的是,这些认证机制在中国也很难得到消费者的信任和认可:消费者普遍认为认证标签也是可以造假的,而且事实上也的确如此。另一方面的缺失还在于,在实际操作中,认证机构也无法对认证企业或者农民的食品质量进行全方位实时监控。

  综合改革是根本保障

解决中国的食品安全问题根本性出路在哪里?当然是继续开放、深化改革,这绝对不是一句空话。

  今年3月在海南博鳌论坛”食品安全、国际共治“分论坛上,中国国家质检总局局长支树平透露,多年来,中国出口食品合格率超过99%。这意味着,既然出口食品可以保证安全,国内食品的安全供应也一定可以实现。

  为什么出口食品合格率高?有专家分析说,除政府加强监管重视外,中国的食品出口企业基本上都是一种长期行为,且出口食品价格较高,保证了企业的合理利润。

  如果发生一次造假行为,可能永久失去出口合同,从而导致企业破产。所以,企业会有内在动力严格监管食品质量,这包括了对上游材料供应商和自身生产质量的监控。

  而如果要保证国内食品安全和质量,改革就刻不容缓:

  一方面,政府制定政策提高食品企业的准入门槛,同时支持鼓励兼并,只有企业规模大了才可以降低监管成本;二是要政府出面组织农民成立日本式的农民协会,集体形式向市场供应,而不只是简单地等着中间商来收购和盘剥利润,让农民得到更多实惠。据报道,由于网购的日益发达,一些农民开始自发组织起来,甚至逐渐形成了品牌。这还可以鼓励农民之间也互相对产品质量监督;第三是严格执行新的”食品安全法“,对最终销售企业进行严格监管,一旦发生食品安全问题,严惩不贷,甚至直接让该企业破产,企业负责人负担刑事责任,并永久退出食品行业。这样就逼着企业在采购过程中主动向供应链上游进行质量监管。第四,为了防止地方政府对某些大企业的特殊保护,中央政府应该设立举报监督平台,鼓励媒体和百姓通过各种形式公开食品质量问题,形成强大的社会舆论监督势能。

  食品安全问题最终能不能解决,仍不得不让人想起那个经典例子:二战时期,不断有盟军伞兵因降落伞质量问题而伤亡,企业回复说不能保证产品质量万无一失。盟军一位将军命令:以后检测降落伞质量,每次都要求企业高层参与。后来,他们就真的做到了万无一失。

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